2021年7月16日，全國碳排放權交易市場（以下簡稱全國碳市場）正式啟動上線交易后，碳市場相關人士一直在期盼和呼吁國家核證自愿減排量（CCER）市場重啟，但當前尚未看到CCER市場重啟的實質性動作。
筆者以(yi)為(wei)，原(yuan)(yuan)因涉及兩個方面，一是(shi)(shi)全國(guo)碳(tan)市場仍(reng)在摸索中，剛起步被曝數據作假，整套機制需要重新(xin)構建(jian)完善，主管部門需要投入(ru)大(da)量人力(li)物力(li)，這也是(shi)(shi)全國(guo)碳(tan)市場目(mu)前只覆蓋發(fa)電行業(ye)未(wei)能按(an)市場預(yu)期(qi)擴容(rong)的(de)原(yuan)(yuan)因；二是(shi)(shi)CCER的(de)項目(mu)審核和(he)制度構建(jian)還需要花費大(da)量精(jing)力(li)去完善，暫不滿足重啟條(tiao)件。
CCER是后清潔發(fa)(fa)展(zhan)機(ji)(ji)制(zhi)（CDM）時代的(de)(de)產物(wu)。在(zai)《聯合國氣候(hou)變化(hua)框架(jia)公約(yue)》締約(yue)國簽(qian)訂(ding)的(de)(de)《京(jing)都(dou)議定書》設置了3種碳(tan)交易機(ji)(ji)制(zhi)，其中一(yi)種叫CDM。《京(jing)都(dou)議定書》為簽(qian)約(yue)的(de)(de)發(fa)(fa)達(da)國家設定了溫(wen)室(shi)氣體減(jian)(jian)排(pai)(pai)(pai)(pai)目標，在(zai)CDM機(ji)(ji)制(zhi)下發(fa)(fa)達(da)國家可以在(zai)發(fa)(fa)展(zhan)中國家開發(fa)(fa)減(jian)(jian)少溫(wen)室(shi)氣體排(pai)(pai)(pai)(pai)放的(de)(de)項目，并用該項目產生的(de)(de)減(jian)(jian)排(pai)(pai)(pai)(pai)量(liang)來履行(xing)減(jian)(jian)排(pai)(pai)(pai)(pai)義(yi)務。當然(ran)，CDM機(ji)(ji)制(zhi)從(cong)項目注冊到最后減(jian)(jian)排(pai)(pai)(pai)(pai)量(liang)簽(qian)發(fa)(fa)流程非常復雜，最后聯合國氣候(hou)變化(hua)框架(jia)公約(yue)組織執(zhi)行(xing)理事會（EB）簽(qian)發(fa)(fa)的(de)(de)經核(he)證的(de)(de)減(jian)(jian)排(pai)(pai)(pai)(pai)（）是一(yi)種可用作交易和(he)履約(yue)的(de)(de)碳(tan)資產。2012年《京都議定書》到(dao)期后(hou)，CDM機制無法延續。為(wei)繼(ji)續鼓(gu)勵開(kai)發自愿減排(pai)(pai)項目，國家發展改革委(wei)于(yu)2012年6月13日發布了《溫(wen)室(shi)氣體自愿減排(pai)(pai)交易管理暫行(xing)辦法》，啟(qi)動CCER市場。CCER市場啟動后(hou)，由(you)于(yu)缺(que)乏有法定強制減(jian)排義務的(de)(de)購買(mai)者，隨著CCER項目的(de)(de)不斷增多，CCER市場出現(xian)了供遠大(da)于(yu)需的(de)(de)問(wen)(wen)題。為此，國(guo)家(jia)發(fa)展改革委于(yu)2017年(nian)3月14日(ri)發(fa)布公告，以溫(wen)室氣體(ti)自(zi)愿減(jian)排交(jiao)易量小、個別項目不夠規范(fan)等問(wen)(wen)題為由(you)，暫(zan)緩受理溫(wen)室氣體(ti)自(zi)愿減(jian)排交(jiao)易備(bei)案申請(qing)。2021年2月1日起施行(xing)的(de)(de)(de)《碳(tan)排(pai)(pai)放(fang)(fang)權交易管(guan)理辦(ban)法（試行(xing)）》（以下簡(jian)稱《辦(ban)法》）明(ming)確，對(dui)溫(wen)室氣體重點排(pai)(pai)放(fang)(fang)單(dan)位實施強制碳(tan)排(pai)(pai)放(fang)(fang)配(pei)(pei)額制度(du)，當碳(tan)排(pai)(pai)放(fang)(fang)量(liang)(liang)超過政(zheng)府(fu)所(suo)分(fen)配(pei)(pei)的(de)(de)(de)額度(du)時，這(zhe)些企業需要在碳(tan)市場上購買等量(liang)(liang)的(de)(de)(de)配(pei)(pei)額進(jin)行(xing)履約。《辦(ban)法》第二十九條明(ming)確，“重點排(pai)(pai)放(fang)(fang)單(dan)位每年可以使用國(guo)家核證(zheng)自愿減排(pai)(pai)量(liang)(liang)抵銷(xiao)碳(tan)排(pai)(pai)放(fang)(fang)配(pei)(pei)額的(de)(de)(de)清繳(jiao)，抵銷(xiao)比(bi)例不得(de)超過應清繳(jiao)碳(tan)排(pai)(pai)放(fang)(fang)配(pei)(pei)額的(de)(de)(de)5%。”全國碳市場(chang)正(zheng)式啟動后，市場(chang)上(shang)出現了對CCER有購(gou)買需求的強制減排義務者，使CCER價格(ge)大幅(fu)上(shang)漲，重啟CCER市場(chang)有了交易(yi)基(ji)礎。雖(sui)然CCER市場前景廣闊，但CCER市場重啟前需要(yao)解決兩(liang)個關鍵問題，項目的額外性(xing)和數據的真(zhen)實性(xing)。《辦法》將國(guo)家核證自愿減(jian)排(pai)量(liang)（CCER）定義為“對我國(guo)境內可再生能(neng)源、林業(ye)碳(tan)匯、甲烷利用等項目的溫(wen)室氣(qi)體減(jian)排(pai)效果(guo)進行(xing)量(liang)化(hua)核證，并在(zai)國(guo)家溫(wen)室氣(qi)體自愿減(jian)排(pai)交易注冊登記系(xi)統(tong)中(zhong)登記的溫(wen)室氣(qi)體減(jian)排(pai)量(liang)。”根據相關資料顯示(shi)，2013～2017年國家發(fa)展改革委公(gong)示(shi)的CCER審定項目(mu)(mu)共2871個(ge)，備案(an)項目(mu)(mu)861個(ge)，減排量簽發(fa)項目(mu)(mu)254個(ge)（共5000多萬噸(dun)）。在254個(ge)已簽發(fa)項目(mu)(mu)中，光(guang)伏項目(mu)(mu)48個(ge)，風(feng)電(dian)項目(mu)(mu)91個(ge)，水(shui)電(dian)項目(mu)(mu)32個(ge)；在861個(ge)備案(an)項目(mu)(mu)中，光(guang)伏項目(mu)(mu)159個(ge)，風(feng)電(dian)項目(mu)(mu)328個(ge)，水(shui)電(dian)項目(mu)(mu)83個(ge)。可見，無論(lun)是簽發項(xiang)(xiang)目(mu)還(huan)是備(bei)案項(xiang)(xiang)目(mu)，可再生(sheng)能(neng)(neng)源項(xiang)(xiang)目(mu)的(de)占比均接近七成(cheng)。但(dan)這(zhe)些可再生(sheng)能(neng)(neng)源項(xiang)(xiang)目(mu)真的(de)符合CCER的(de)開(kai)發標準嗎？或者說，今后可再生(sheng)能(neng)(neng)源項(xiang)(xiang)目(mu)是否(fou)還(huan)能(neng)(neng)開(kai)發CCER？跟CDM項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)要(yao)滿(man)足額(e)外(wai)(wai)(wai)性標準一樣，《溫室氣體自(zi)愿減排交易管理暫行辦法》中，對(dui)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)提出了明確的(de)額(e)外(wai)(wai)(wai)性要(yao)求(qiu)。要(yao)認定某種項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)活(huo)動(dong)所產生的(de)減排量相對(dui)于基準線是額(e)外(wai)(wai)(wai)的(de)，就(jiu)要(yao)求(qiu)這(zhe)種項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)活(huo)動(dong)在(zai)沒有外(wai)(wai)(wai)來的(de)支持下(xia)，存在(zai)如財(cai)務、技術(shu)、融資、風(feng)險和人(ren)才方面(mian)的(de)競爭劣勢或障礙因素，靠自(zi)身(shen)條件難以(yi)實現，因而這(zhe)一項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)的(de)減排量在(zai)沒有CCER時難以(yi)產生。反之，如果某項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)活(huo)動(dong)在(zai)沒有CCER的(de)情況下(xia)能夠正(zheng)常商(shang)業運行，那么它(ta)自(zi)己(ji)就(jiu)成為(wei)基準線的(de)組(zu)成部分，相對(dui)這(zhe)一基準線無(wu)減排量可(ke)言(yan)，也就(jiu)無(wu)減排量的(de)額(e)外(wai)(wai)(wai)性可(ke)言(yan)。從上述分析來(lai)看，雖然可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源發(fa)(fa)電(dian)(dian)(dian)(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)相比(bi)于其替代的(de)化石能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源發(fa)(fa)電(dian)(dian)(dian)(dian)來(lai)說，確實(shi)可(ke)以(yi)(yi)減(jian)少碳(tan)排(pai)放，但在(zai)(zai)無(wu)CCER機(ji)制(zhi)支持的(de)情(qing)況下，可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源發(fa)(fa)電(dian)(dian)(dian)(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)根本不(bu)缺(que)乏投(tou)資(zi)者(zhe)，可(ke)見(jian)絕大多數的(de)可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源發(fa)(fa)電(dian)(dian)(dian)(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)不(bu)符(fu)合CCER的(de)額(e)外性(xing)標(biao)準。對(dui)當前(qian)可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源發(fa)(fa)電(dian)(dian)(dian)(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)來(lai)說，集中式光(guang)伏發(fa)(fa)電(dian)(dian)(dian)(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)和陸上風電(dian)(dian)(dian)(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)已能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)實(shi)現(xian)平(ping)價上網，水電(dian)(dian)(dian)(dian)更(geng)是(shi)比(bi)煤電(dian)(dian)(dian)(dian)有(you)充足的(de)價格優勢(shi)，不(bu)需要額(e)外的(de)資(zi)金支持；對(dui)歷史(shi)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)和生(sheng)(sheng)(sheng)物質發(fa)(fa)電(dian)(dian)(dian)(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)而言，有(you)可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源電(dian)(dian)(dian)(dian)價補貼，相關項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)在(zai)(zai)無(wu)CCER支持下仍(reng)有(you)大量(liang)投(tou)資(zi)者(zhe)踴(yong)躍競爭；此外，消費(fei)電(dian)(dian)(dian)(dian)量(liang)中非(fei)水可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源配額(e)制(zhi)、綠(lv)色電(dian)(dian)(dian)(dian)力證(zheng)書以(yi)(yi)及新增(zeng)可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源消費(fei)不(bu)納入能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源消費(fei)總(zong)量(liang)控制(zhi)等政策都對(dui)鼓勵可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源發(fa)(fa)電(dian)(dian)(dian)(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)發(fa)(fa)展起(qi)到了作用。筆(bi)者(zhe)以(yi)(yi)為，CCER市(shi)場重啟時將目(mu)(mu)(mu)前(qian)常規的(de)可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)排(pai)除在(zai)(zai)外更(geng)符(fu)合實(shi)際，可(ke)以(yi)(yi)參(can)考(kao)澳大利亞針對(dui)可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源另行建立一套機(ji)制(zhi)。在單(dan)純(chun)自愿減排(pai)(pai)市場時(shi)，放松項目的(de)(de)額(e)外性標(biao)準要(yao)求仍可以起到(dao)促(cu)進減排(pai)(pai)項目開(kai)發(fa)的(de)(de)作(zuo)用(yong)；在CCER可以用(yong)作(zuo)抵消碳(tan)排(pai)(pai)放配額(e)清(qing)繳時(shi)，如果是相關主(zhu)體本(ben)身就已(yi)經會實施的(de)(de)減排(pai)(pai)行(xing)為(wei)所產(chan)(chan)生(sheng)的(de)(de)，用(yong)此(ci)來(lai)抵消法定(ding)的(de)(de)強制配額(e)，其作(zuo)用(yong)是弱化碳(tan)排(pai)(pai)放配額(e)制度(du)的(de)(de)約束，反(fan)而產(chan)(chan)生(sheng)更多的(de)(de)碳(tan)排(pai)(pai)放。可見，在國家發(fa)展(zhan)改革委主(zhu)管CCER項(xiang)目(mu)時，相關評審(shen)標(biao)準(zhun)可能比(bi)較寬松，因此在CCER市場(chang)重啟時需(xu)要(yao)重新對(dui)之前注冊的(de)項(xiang)目(mu)進行額外性評估，以(yi)確(que)保CCER市場(chang)開(kai)發(fa)真正起到減少溫室氣體排(pai)放(fang)的(de)目(mu)的(de)。隨著(zhu)越來(lai)(lai)越多的(de)行業納(na)入強制(zhi)碳減排(pai)，在額外性標(biao)準(zhun)的(de)約束下，可開(kai)發(fa)的(de)CCER項(xiang)目(mu)也會越來(lai)(lai)越少；如果沒有充足的(de)量，構建CCER市場(chang)的(de)經濟性和必要(yao)性值得再探討。此外，數據(ju)的(de)真(zhen)實性(xing)也是(shi)(shi)對CCER市場的(de)考驗。在(zai)全(quan)國(guo)碳市場啟動后(hou)，碳數據(ju)造(zao)假(jia)問題(ti)對碳市場的(de)聲譽和(he)發(fa)展(zhan)造(zao)成(cheng)了(le)不利影響。企業(ye)碳排放數據(ju)質量是(shi)(shi)全(quan)國(guo)碳排放管理以及碳市場健(jian)康發(fa)展(zhan)的(de)重要(yao)基礎，是(shi)(shi)維護市場信(xin)(xin)用信(xin)(xin)心和(he)國(guo)家政(zheng)策公信(xin)(xin)力(li)的(de)底(di)線和(he)生命線。就發電行業而言，為提高相關碳排(pai)放(fang)數(shu)據的真實性(xing)，生態環境部開展了大量(liang)工(gong)作，最近更新了《企(qi)業溫室氣(qi)體(ti)排(pai)放(fang)核(he)算與報(bao)告(gao)指南(nan) 發電設(she)(she)施》《企(qi)業溫室氣(qi)體(ti)排(pai)放(fang)核(he)查技術(shu)指南(nan) 發電設(she)(she)施》。在碳排(pai)放(fang)權(quan)市(shi)場中CCER可用于(yu)抵(di)消碳排(pai)放(fang)配額，因此(ci)CCER數(shu)據需(xu)要滿(man)足同等質(zhi)量(liang)要求。由于(yu)CCER涉及的項目(mu)類型(xing)較多，為達到嚴(yan)格質(zhi)量(liang)標準，相關方法學和配套制度均需(xu)要重(zhong)新制定(ding)。與此(ci)同時(shi)，如何選取和管理項目(mu)審定(ding)、減排(pai)量(liang)核(he)定(ding)中介機構也是(shi)一項艱巨的任務。為保證全國碳市場(chang)(chang)行穩致遠，必須重視(shi)CCER項目額外性(xing)及數據真實性(xing)兩大(da)問題，穩健(jian)推進(jin)CCER市場(chang)(chang)建設(she)。（作者陳國(guo)強 系浙江省法(fa)學會(hui)(hui)環境資源(yuan)法(fa)研究會(hui)(hui)副會(hui)(hui)長、浙江京衡律師事務所高級(ji)合伙人）
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