“十八大”以來，國務院對檢驗檢測認證機構改革和職能轉變提出了要求：“整合業務相同或相近的檢驗、檢測、認證機構，解決這些機構過于分散、活力不強的問題”，中央編辦會同國家質檢總局等11個部門成立工作組，推動我國檢驗檢測認證機構整合工作。本文對我國當前檢驗檢測認證行業的資源概況進行分析，對近年來質檢系統檢驗檢測認證機構整合工作取得的成績進行了總結，梳理并分析了當前整合工作存在的問題，同時有針對性地提出了意見和建議。

1我國檢驗檢測認證行業概況

 根據統計調查，截止 2015 年底，我國共有各類檢驗檢測機構31122家，2015全年全行業共實現營業收入1799.98 億元，向社會出具檢驗檢測報告3.29億份，全行業共有從業人員945073人，共擁有各類儀器設備4463801臺套，全部儀器設備資產原值3017.59億元，實驗室面積5369.15萬平方米。

截止2016年6月，我國共有認證機構255家，累計頒發有效認證證書150余萬張、獲證企業合計60余萬家；根據認證對象劃分，可以分為管理體系認證機構、產品認證機構和服務認證機構，其中，從事管理體系認證的機構有170余家，業務范圍包括了ISO9001、ISO14001、ISO

45001、ISO27000認證等；從事產品認證的機構105家，業務范圍包括強制性產品認證機構22家，自愿性工業產品認證機構108家，以及有機產品、綠色產品、無公害產品認證機構61家；從事服務認證的機構33家。

2我國檢驗檢測行業的特點

——行業保持高速發展，國有屬性機構占比高

 2015年各類第三方檢驗檢測機構31122家，數量較2014年增加2782家；共計1629家機構獲得了高新技術企業認定。近三年的行業營業收入變化趨勢如圖1所示，我國檢驗檢測行業繼續保持了高速增長規模，較2014年度增長了10.37%，超過了國際檢驗檢測認證行業增長水平。

 從檢驗檢測機構資產屬性來看，如圖2所示，國有及國有控股機構16732家，占機構總量比重為53.76%；集體控股機構893家，占機構總量比重為 2.87%；私營企業11611家，占機構總量比重為37.3%；港澳臺及外商投資企業187家，占機構總量比重為0.6%；其他1699家，占機構總量比重為5.46%。由此可見，我國檢驗檢測行業仍以國有機構為主。

——從業機構以小、微型機構為主體

 從檢驗檢測機構的從業人數數量上看，如圖3所示，2015年檢驗檢測機構從業人數在300以上的大型檢驗檢測機構共有158家 ，占行業總量的0.51%；從業人數100以上不滿300人的中型檢驗檢測機構共有1031家，占行業總量的3.31%；從業人數10至100人的小型檢驗檢測機構共有25071家，占行業總量的80.56%；從業人數不滿10人的微型檢驗檢測機構有4862家，占行業總量的15.62%。由此可見，目前我國檢驗檢測行業規模分布呈金字塔狀，小型、微型檢驗檢測機關占據行業的主體。（注：參照國家統計局《關于印發統計上大中小微型企業劃分辦法的通知》上對大中小微型企業的劃分。）

——地域分布不均，與當地經濟發展水平成正比

 2015年我國檢驗檢測機構數量排在前十位的省（自治區、直轄市，不包括港澳臺地區）依次為山東省（2198 家）、廣東省（2037 家）、河南省（1742 家）、河北省（1645 家）、江蘇省（1616家）、浙江省（1590家）、四川省（1337家）、遼寧省（1332家）、湖南省（1263家）、湖北省（1194家）；排前10位的省(區、市)檢驗檢測機構數量占全國總量的51.26%；如圖4所示，我國檢驗檢測機構區域分布存在分散和不均衡的特點，沿海發達省份的機構數量遠高于中西部和內陸省份。

 不同省份檢驗檢測機構的年都營業收入情況見圖5，總額居前10位的省市依次為廣東、上海、江蘇、北京、浙江、山東、四川、湖北、天津、河南。各地區檢驗檢測行業收入與各地區的國民生產總值（GDP）基本成正比，存在明顯的區域發展不均衡特點。

3我國檢驗檢測認證行業的發展定位

 近年來，國家先后將檢驗檢測認證行業定位為“高技術服務業、科技服務業和生產性服務業”。2011年12月，國務院印發了《關于加快發展高技術服務業的指導意見》，《意見》中明確將“檢驗檢測服務”列為國家重點發展的八個高技術服務業領域之一，提出了發展檢驗、檢測、檢疫、計量、認可技術服務，實施技術標準戰略，加強測試技術和方法等基礎能力研究，建設戰略性新興產業等重點行業產品質量檢測體系等重點任務；并提出：推進檢驗檢測機構市場化運營，提升專業化服務水平。2014年8月，《國務院關于加快發展生產性服務業 促進產業結構調整升級的指導意見》（國發〔2014〕26號）將“檢驗檢測認證”列為重點發展的11項生產性服務業之一，發展任務包括：加快發展第三方檢驗檢測認證服務，鼓勵不同所有制檢驗檢測認證機構平等參與市場競爭，不斷增強權威性和公信力，為提高產品質量提供有力的支持保障服務；加強計量、檢測技術、檢測裝備研發等基礎能力建設，發展面向涉及開發、生產制造、售后服務全過程的分析、測試、計量、檢驗等服務；優化資源配置，引導檢驗檢測認證機構集聚發展，推進整合業務相同或相近的檢驗檢測認證機構等。2014年10月，《國務院關于加快科技服務業發展的若干意見》（國發〔2014〕49號），再次將“檢驗檢測認證”列為重點發展的八項科技服務業之一。

4檢驗檢測認證機構整合的背景

 2013年3月，國務院機構改革和職能轉變方案要求:“整合業務相同或相近的檢驗、檢測、認證機構，解決這些機構過于分散、活力不強的問題。”中央編辦會同質檢總局等11個部門成立工作組，積極推動檢驗檢測認證機構整合工作。2014年2月，國務院辦公廳印發《關于整合檢驗檢測認證機構實施意見的通知》（國辦發〔2014〕8號），明確了整合工作總體思路和具體措施。提出重點任務：一是結合分類推進事業單位改革，明確檢驗檢測認證機構功能定位，推進部門或行業內部整合；二是推進具備條件的檢驗檢測認證機構與行政部門脫鉤、轉企改制；三是推進跨部門、跨行業、跨層級整合，支持鼓勵并購重組，做強做大。

5檢驗檢測認證機構整合取得的成績

—— 注重頂層設計，印發指導意見，明確了整合方向

 2015年3月，國家質檢總局印發《全國質檢系統檢驗檢測認證機構整合指導意見》（國質檢科〔2015〕86號，以下簡稱為《意見》）。《意見》中明確了整合的基本原則、工作目標、整合路徑和整合模式。

 《意見》在“整合原則”中提出，要結合事業單位分類改革，按照職能定位，把檢驗檢測認證機構分為公益類檢驗檢測認證機構和經營類檢驗檢測認證機構兩類，進行分類整合。在此基礎上，推進經營類檢驗檢測認證機構轉企改制。檢驗檢測認證機構轉企改制后逐步與政府主管部門脫鉤。

 《意見》在“工作目標”中要求，到2015年，質檢總局直屬檢驗檢測認證機構和出入境檢驗檢疫系統相關檢驗檢測認證機構整合基本完成，特種設備檢驗檢測機構縱向整合試點成效明顯；到2017年，質檢系統檢驗檢測認證機構整合基本完成。公益類檢驗檢測認證機構職責清晰、保障有力，經營類檢驗檢測認證機構轉企改制基本到位；到2020年，基本完成質檢系統檢驗檢測認證機構政事分開、管辦分離、轉企改制等改革任務，經營類檢驗檢測認證機構專業化提升、規模化整合、市場化運營、國際化發展取得顯著成效，形成一批具有知名品牌的綜合性檢驗檢測認證集團。

——清理政策法規，推進簡政放權

 國家質檢總局、國家法制辦、中央編辦聯合下發通知，對檢驗檢測認證行業開展政策法規清理，梳理了涉及檢驗檢測認證的相關法律21部、行政法規38部、部門規章71部、規范性文件226件；至2015年底，已有7部法律法規在修訂，建議修訂、廢止的部門規章29部，建議修改、廢止的規范性文件99件；2015年國家質檢總局出臺了《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》（163號令），并積極推進《中華人民共和國計量法》修訂和《檢驗檢測機構管理條例》立法工作。

 國家質檢總局和國家認監委還大力推進檢驗檢測行業資質審批簡政放權，擬取消產品質量檢驗機構審查認可制度，將檢驗檢測機構資質認定和計量認證兩項審批制度合并為資質認定一項，并放寬了對申請主體的要求，將資質證書有效期從3年延長為6年，最大程度激發了檢驗檢測市場活力。

——重點和試點整合工程任務取得的階段性成果

 2014年11月，由中國特檢院牽頭，7家地方特檢機構參與，以資產為紐帶，按照母子公司架構，成立了“中國特種設備檢驗檢測集團”，建立完善的法人治理結構和現代企業制度，將各出資方的檢驗資質和檢驗業務全部轉入集團，實現品牌、資質、質量體系和重大業務的統一；截至目前，該集團已陸續有15家特檢機構加入。同時，江蘇、湖北、廣西已經完成了省內特種設備檢驗機構縱向整合，河南、甘肅、湖南、福建等省印發了省內特設檢驗機構縱向整合方案。此外，中國質量認證中心及直屬檢驗檢疫局所屬的31家評審中心擬整體轉企改制并入中國檢驗認證集團，目前已經形成方案并報中央，等待批復。

——各地質檢部門進行了有益的整合和改革探索

 河北、甘肅、陜西等地出臺了整合指導意見。浙江、貴州、江蘇等地印發了關于促進檢驗檢測認證服務業發展的意見。按照總局《意見》中建議的整合模式，各地質檢系統也紛進行了不同模式的整合探索：

 行政劃撥方式整合。如2014年4月，湖北省特種設備檢驗檢測機構整合，將原湖北省特檢院和15家地市特檢機構（武漢市除外）整合為湖北特種設備檢驗檢測研究院，下轄黃石等15個分院。主要特點是徹底整合，實現統一管理。各分院人員、財務、資產、機構、業務全部整合并入湖北特檢院，不再保留獨立的事業法人資格。

 授權經營方式整合。如江蘇省在2005年整合全省95家特檢機構的基礎上，2015年4月，江蘇省特檢院申請作為出資人投資2000萬元，組建江蘇省特檢科技有限責任公司，開始向市場轉型探索。

 拆分歸并方式整合。如2016年2月29日，廣州市召開市政府常務會議，審議并原則通過《廣州檢驗檢測認證集團組建方案》。該方案提出，對市質監系統相關事業單位以商業性為主體的檢驗檢測認證資源進行整合，組建廣州檢驗檢測認證集團。其次，進行跨部門、跨行業、跨地區的檢驗檢測認證資源整合，力爭3至5年內該集團發揮品牌效應，實現規模化發展。

 公共平臺方式整合。如2014年11月，由中國特檢院牽頭，7家地方特檢機構參與，以資產為紐帶，按照母子公司架構，成立中國特種設備檢驗檢測集團，建立完善的法人治理結構和現代企業制度，將各出資方的檢驗資質和檢驗業務全部轉入集團，實現品牌、資質、質量體系和重大業務的統一。

 整體改制方式整合。如2015年1月浙江海鹽質監所完成公司股權結構變更，引入社會投資，并整合收購兩家檢測公司；2016年3月，山東省質量技術監督局出臺《山東省特種設備檢驗檢測機構整合改革實施方案（征求意見稿）》，擬對全省特檢機構實施整合，整體轉企改制，成立齊魯特種設備檢驗檢測集團有限公司，不設公益機構，檢驗檢測公益服務以政府購買服務方式實現；深圳市計量質量檢測研究院提出擬整體轉制為混合所有制企業。

6檢驗檢測認證機構整合工作存在的問題

——思想認識不足，整合動力和市場競爭意識不足。

 多數基層質檢部門領導、檢驗檢測技術機構和從業人員思想不夠開放，不夠與時俱進，對當前我國檢驗檢測認證機構整合和改革工作面臨的形勢、改革必要性和緊迫性了解不夠，以觀望態度為主。一方面，未能清醒的認識到近年來機動車安檢、建工檢驗、環評、安評、消防驗收、司法鑒定等領域檢驗檢測機構都已經基本實現了市場化運營以及與主管政府部門脫鉤的現實情況。另一方面，市場競爭意識不足，缺乏整合壓力和危機感。近年來，外資機構利用其品牌優勢、技術優勢和國際業務客戶指定等優勢，不多擴大其在華業務份額；同時，民營檢驗檢測認證機構如雨后春筍般快速發展起來，近幾年有十余家民營機構先后在創業板、新三板上市，通過融資實現高速發展。隨著我國產商品檢驗檢測認證領域不斷開放和政府購買第三方檢驗檢測認證服務的力度加強，質檢系統檢驗檢測認證機構正面臨外資、民營機構的多維度挑戰，市場競爭日趨激烈。

——整合實效不突出，對整合可能引發的問題準備不足。

 一些地區的質檢機構雖然采取了整合措施，但有些只是在事業單位基礎上加掛了一塊企業牌子，或者是名義上對一些機構進行了整合，但實際仍是各個機構各自為政，設備設施、人員、資產、技術能力、客戶資源等都沒有實質性整合和調配，未能形成合力，整合效果不佳。此外，機構整合并不是簡單的“做加法”、“多多益善”或“來者不拒”，如果盲目地整合一些同質資源甚至是劣質資源，很有可能事倍功半，引發新的矛盾和問題。比如，某中西部省質檢院整合了該地區的市、縣級質檢院，雖然人員、設備、資產實現了整合，但各職能部門尾大不掉，僅司機就一百余人，其人工成本測算竟然占到了該檢驗檢測總成本的40%；同時，一些新整合進來小、散、弱機構業績不佳，長期處于虧損，如果不能及時調整和優化，反而會拖累整個集團的業績和競爭力。

——職責定位不清，存在事企不分、定位不清和與市場爭利等問題。

 多年來，質檢系統檢驗檢測認證機構作為技術執法的保障部門依附于行政機關，同時承擔著社會服務功能與某些行政權力。但隨著近年來國務院推進簡政放權和政府購買服務力度不斷加大，當前質監系統檢驗檢測認證機構公益二類的事業單位屬性面臨嚴峻挑戰。2016年5月《人民日報》針對制度性交易成本刊發了“這些成本最該降”的專題報導，部分生產企業反映了質檢系統檢驗檢測認證機構收費高、技術機構利用職能便利與企業簽署服務合同、技術能力不足等問題，引起了國務院領導和質檢總局領導的高度重視。

 同時，質檢系統檢驗檢測認證機構受事業單位體制機制約束，人才引進和培養機制、業務績效和考核機制落后，技術能力和科研創新能力不足，市場拓展和市場服務意識淡薄，設備設施和檢驗檢測能力建設方面存在重復投入，同質化競爭嚴重，都嚴重制約了機構的長期發展。

——質檢部門作為檢驗檢測認證行業的資質監管部門，對系統內機構的監管和處罰難度大。

 目前，認證機構的從業資質由國家認證認可監督管理委員會（以下簡稱國家認監委）依據《認證認可條例》實施行政審批；檢驗檢測機構的從業資質由國家認監委和各省（區、市）質量技術監督部門依據《計量法》、《認證認可條例》分級實施資質認定行政許可，許可對象包括農業、衛生、公安、司法、環保、食藥、高校、檢驗檢疫等所有檢驗檢測領域。但是由于各省（區、市）質量技術監督部門既是該區域檢驗檢測行業資質的監督管理部門，又同時對轄區內的質檢系統檢驗檢測認證機構具有業務管理和指導職責，因此在對其實施后續監督和違法違規行為的處罰方面存在矛盾。

7檢測認證機構整合工作意見建議

 解放思想，實事求是，主動結合事業單位改革，將公益類和經營類檢驗檢測認證業務進行劃分。按照國際慣例,建議將計量檢定、標準化(強制性標準)、認可等業務劃入公益類，將檢驗檢測、計量校準、認證、標準化服務（推薦性標準、聯盟標準、企業標準等）、品牌服務等劃入經營類服務。質檢系統檢驗檢測認證機構應破除僵化思想和保守觀念，大膽探索質檢事業可持續發展的道路，積極推動經營類業務與主管政府部門盡快脫鉤，建議在整合和改革之初，集全系統之力,樹立整合改革的樣板（模板）工程。同時，建議在深圳、浙江、廣東、上海等沿海發達地區，選擇市場化業務基礎較好的檢驗檢測認證機構為試點，率先進行混合所有制或非贏利組織等不同模式的整合改革；建議由總局牽頭協調地方政府，爭取政策、資金、業務等方面的支持，給全系統做出成功整合與改革的典范，給質檢系統檢驗檢測認證機構和從業人員增強信心，激發整合和改革動力。

 統籌兼顧，將國家質量技術基礎（NQI）四要素協同整合與品牌服務一同形成合力。國家質量技術基礎（NQI）由標準、計量、檢驗檢測、認證認可四要素共同組成（檢驗檢測和認證認可也統稱為“合格評定”）。其中，計量是質量監管的基礎，主要解決量的準確性，是促使貿易達成的前提和基礎；標準是質量監管的依據，主要解決量的一致性，深化了社會化生產的分工與專業程度，是建立最佳貿易秩序的基本準則；包含認證認可和檢驗檢測在內的合格評定是質量監管的重要手段，主要解決量的符合性，提升社會化大生產產品與服務質量水平，是推動貿易便利化的重要工具。因此，質檢系統機構整合應當綜合利用NQI四要素全面融合和業務協同互補，為企業提供一站式、一條龍的全面質量服務。同時，還應主動研究并加強品牌專業化服務。2016年6月，國務院辦公廳印發《關于發揮品牌引領作用 推動工序結構升級的意見》（國辦發〔2016〕44號），提出鼓勵發展品牌建設中介服務企業。品牌服務是一項新興的服務形式，內容包括設計、營銷、企業品牌評估和品牌咨詢等，是國家質量技術基礎的重要補充。習近平同志在“三個轉變中”中也重點指出要實現“推動中國產品向中國品牌轉變”，因此，質檢系統技術機構應該在重視質量發展、轉型、創新的同時也關注品牌服務。

 立足長遠，打造跨區域的全國質檢系統檢驗檢測認證集團。研究實施品牌化、集團化的發展模式，打造質檢系統檢驗檢測認證航母。借鑒TüV，SGS，UL等國際檢驗檢測認證集團運營經驗，以及國內山東世通檢驗檢測認證集團，中國檢驗認證集團（CCIC），中國建材檢驗認證集團（CTC），華測檢測認證公司（CTI）等檢驗檢測認證集團整合及品牌創建經驗，以“京津冀一體化”、“長江經濟帶”、“一帶一路”三大發展戰略為契機，以省、市、縣級質檢系統技術機構為模塊，以資產為紐帶，強強聯合，打造質檢系統檢驗檢測認證集團。同時還應立足中國國情，探索具有中國特色的檢驗檢測認證機構整合、改革與發展道路。一是運用“互聯網+”、物聯網和云計算等新興技術手段，探索質檢系統檢驗檢測認證資源共享機制，實現跨區域、跨行業的資源整合模式。二是整合過程要合理協調、配置資源，既要促進國有資產保值增值，也要敢于放棄不良資產，不讓不良的檢驗檢測認證資源成為整合工作的包袱和累贅，同時要警惕和防止國有資產流失。三是強化技術能力和服務意識，切實服務好國家經濟社會轉型升級、三個轉變和“大眾創業、萬眾創新”等戰略發展。

 發揮資質認定行政監管作用，強化檢驗檢測認證行業監管。在檢驗檢測認證機構整合工作推進的同時，也應當警惕檢驗檢測認證市場變革可能引發的短期異動和個別機構不規范不誠信行為，積極利用行政監管、認可約束、分類評級、能力驗證、雙隨機監督、統計調查、申投訴處理、誠信體系建設等多種手段打造我國檢驗檢測認證行業的“防火墻”，引導市場規范、有序發展。

改革是走向進步的關鍵一步！