實行能(neng)源消(xiao)費(fei)強(qiang)度和(he)(he)總(zong)量雙控(kong)（以下稱(cheng)(cheng)能(neng)耗雙控(kong)）是(shi)黨中央、國(guo)務院(yuan)(yuan)加強(qiang)生(sheng)態文明建設、推動高質量發展(zhan)的(de)重(zhong)要(yao)(yao)制度性安排，是(shi)推動實現碳達(da)峰(feng)、碳中和(he)(he)目(mu)標的(de)重(zhong)要(yao)(yao)抓手。近日，經國(guo)務院(yuan)(yuan)同意，國(guo)家(jia)發展(zhan)改(gai)革委印發《完善能(neng)源消(xiao)費(fei)強(qiang)度和(he)(he)總(zong)量雙控(kong)制度方(fang)案》（發改(gai)環資〔2021〕1310號，以下簡稱(cheng)(cheng)《方(fang)案》），明確了(le)新時期做(zuo)好能(neng)耗雙控(kong)工作的(de)總(zong)體(ti)要(yao)(yao)求、主要(yao)(yao)目(mu)標、工作任務和(he)(he)保障(zhang)措施，及時回應社會關切，將對碳達(da)峰(feng)、碳中和(he)(he)目(mu)標實現發揮重(zhong)要(yao)(yao)支撐(cheng)作用(yong)。

一、做好能耗雙控工作(zuo)對實現(xian)碳(tan)達峰碳(tan)中和具有重要意義 

能(neng)源活(huo)動產生的二(er)氧(yang)化碳(tan)(tan)排放占我(wo)國(guo)二(er)氧(yang)化碳(tan)(tan)排放的絕大(da)頭。無論從國(guo)內(nei)實踐還是(shi)國(guo)際(ji)經(jing)驗看，節(jie)能(neng)和(he)提高能(neng)效都是(shi)減少能(neng)源活(huo)動二(er)氧(yang)化碳(tan)(tan)排放的有效途(tu)徑(jing)。

持續(xu)提(ti)(ti)(ti)高能(neng)源(yuan)利(li)(li)用(yong)效率有(you)利(li)(li)于降(jiang)(jiang)低經(jing)濟(ji)社會發展對能(neng)源(yuan)和碳(tan)排放(fang)增(zeng)(zeng)長(chang)(chang)的(de)依賴。能(neng)源(yuan)是經(jing)濟(ji)社會發展的(de)重(zhong)(zhong)要(yao)物質支撐(cheng)，要(yao)實(shi)(shi)現碳(tan)達(da)峰，必須實(shi)(shi)現經(jing)濟(ji)社會發展與碳(tan)排放(fang)增(zeng)(zeng)長(chang)(chang)逐步(bu)“脫鉤(gou)”，提(ti)(ti)(ti)高能(neng)效正是實(shi)(shi)現“脫鉤(gou)”的(de)重(zhong)(zhong)要(yao)舉(ju)措，國(guo)際能(neng)源(yuan)署也將節能(neng)和提(ti)(ti)(ti)高能(neng)效視為全球能(neng)源(yuan)系統二氧化(hua)碳(tan)減排的(de)最主(zhu)要(yao)途徑。我國(guo)自“十一五”開(kai)始將單(dan)位GDP能(neng)耗降(jiang)(jiang)低作為經(jing)濟(ji)社會發展的(de)重(zhong)(zhong)要(yao)約束性(xing)指(zhi)標之一，三(san)個(ge)五年規劃期(qi)以(yi)來，在該(gai)指(zhi)標的(de)引領和倒逼下(xia)，我國(guo)大力(li)推(tui)進產業結構調(diao)整，淘汰(tai)落后工藝設備，實(shi)(shi)施重(zhong)(zhong)點節能(neng)工程，推(tui)廣節能(neng)技術產品，能(neng)源(yuan)利(li)(li)用(yong)效率持續(xu)提(ti)(ti)(ti)升(sheng)，碳(tan)排放(fang)強度(du)(du)不(bu)斷降(jiang)(jiang)低，單(dan)位GDP能(neng)耗強度(du)(du)累計(ji)(ji)下(xia)降(jiang)(jiang)42%以(yi)上，單(dan)位GDP碳(tan)排放(fang)強度(du)(du)累計(ji)(ji)下(xia)降(jiang)(jiang)48%以(yi)上，以(yi)能(neng)源(yuan)消費年均(jun)4.3%的(de)增(zeng)(zeng)速支撐(cheng)了國(guo)民經(jing)濟(ji)年均(jun)8.3%的(de)增(zeng)(zeng)長(chang)(chang)，能(neng)源(yuan)消費彈性(xing)系數從“十五”時期(qi)的(de)1.25下(xia)降(jiang)(jiang)到(dao)“十三(san)五”時期(qi)的(de)0.49，經(jing)濟(ji)社會發展對能(neng)源(yuan)和碳(tan)排放(fang)增(zeng)(zeng)長(chang)(chang)的(de)依賴大幅降(jiang)(jiang)低，發展質量顯(xian)著提(ti)(ti)(ti)升(sheng)。

合(he)理控制(zhi)能(neng)(neng)源消(xiao)(xiao)費(fei)總(zong)(zong)量(liang)(liang)有利于推動碳達(da)(da)峰碳中(zhong)(zhong)和(he)(he)目(mu)(mu)(mu)標實現。上世紀90年(nian)代以來，全球對氣候變(bian)化(hua)(hua)問題的(de)(de)(de)認(ren)識不斷深(shen)化(hua)(hua)，國(guo)(guo)際社(she)會逐步意識到(dao)，必須通過(guo)節(jie)能(neng)(neng)大幅降(jiang)低(di)(di)能(neng)(neng)源消(xiao)(xiao)費(fei)總(zong)(zong)量(liang)(liang)，才能(neng)(neng)盡快減少二氧化(hua)(hua)碳排放(fang)(fang)，并為(wei)加速替(ti)代化(hua)(hua)石能(neng)(neng)源提(ti)供(gong)有利條件。美(mei)歐主(zhu)要發達(da)(da)國(guo)(guo)家(jia)在(zai)碳排放(fang)(fang)達(da)(da)峰前(qian)，人(ren)(ren)均能(neng)(neng)源消(xiao)(xiao)費(fei)量(liang)(liang)都經(jing)歷了(le)(le)先增長(chang)再飽和(he)(he)再下(xia)降(jiang)的(de)(de)(de)過(guo)程(cheng)。2000-2019年(nian)，美(mei)國(guo)(guo)、德(de)國(guo)(guo)、英(ying)國(guo)(guo)、日本等(deng)國(guo)(guo)人(ren)(ren)均能(neng)(neng)源消(xiao)(xiao)費(fei)量(liang)(liang)分別從11.1噸(dun)、6.1噸(dun)、5.6噸(dun)、5.8噸(dun)標準煤下(xia)降(jiang)到(dao)9.8噸(dun)、5.4噸(dun)、4.0噸(dun)、5.0噸(dun)標準煤，從而(er)推動能(neng)(neng)源消(xiao)(xiao)費(fei)總(zong)(zong)量(liang)(liang)下(xia)降(jiang)，為(wei)實現碳總(zong)(zong)量(liang)(liang)減排提(ti)供(gong)了(le)(le)重要基(ji)礎。目(mu)(mu)(mu)前(qian)，已達(da)(da)峰的(de)(de)(de)發達(da)(da)國(guo)(guo)家(jia)仍將(jiang)節(jie)能(neng)(neng)和(he)(he)降(jiang)低(di)(di)能(neng)(neng)源消(xiao)(xiao)費(fei)總(zong)(zong)量(liang)(liang)作為(wei)實現碳中(zhong)(zhong)和(he)(he)的(de)(de)(de)關(guan)鍵措施(shi)，早在(zai)1973年(nian)就(jiu)實現碳達(da)(da)峰的(de)(de)(de)德(de)國(guo)(guo)，提(ti)出了(le)(le)2050年(nian)能(neng)(neng)源消(xiao)(xiao)費(fei)量(liang)(liang)比2008年(nian)降(jiang)低(di)(di)50%的(de)(de)(de)雄心目(mu)(mu)(mu)標。為(wei)此，我國(guo)(guo)要如(ru)期實現碳達(da)(da)峰、碳中(zhong)(zhong)和(he)(he)目(mu)(mu)(mu)標，也必須在(zai)保障經(jing)濟社(she)會發展和(he)(he)人(ren)(ren)民生活改善用能(neng)(neng)需(xu)求的(de)(de)(de)前(qian)提(ti)下(xia)，持續提(ti)升能(neng)(neng)效(xiao)水平(ping)，合(he)理控制(zhi)能(neng)(neng)源消(xiao)(xiao)費(fei)總(zong)(zong)量(liang)(liang)，以較低(di)(di)峰值水平(ping)實現碳達(da)(da)峰，并為(wei)實現碳中(zhong)(zhong)和(he)(he)愿景(jing)打(da)下(xia)堅實基(ji)礎。

二、完(wan)善能耗雙控制度(du)是推動碳(tan)達(da)峰(feng)碳(tan)中和工作(zuo)的重要(yao)舉措 

“十(shi)四五”是實現碳(tan)(tan)達峰(feng)的關鍵期和窗口(kou)期，能耗(hao)雙(shuang)控(kong)是實現碳(tan)(tan)達峰(feng)的重(zhong)要舉(ju)措。在碳(tan)(tan)達峰(feng)、碳(tan)(tan)中和工(gong)作(zuo)(zuo)開局起(qi)步的關鍵階段印發《方案》，進一步完善能耗(hao)雙(shuang)控(kong)制(zhi)度設(she)計和工(gong)作(zuo)(zuo)舉(ju)措，可謂(wei)正(zheng)當其(qi)時。

能耗(hao)雙(shuang)(shuang)控(kong)是(shi)實現碳(tan)達峰(feng)碳(tan)中(zhong)和(he)目(mu)標任務的(de)(de)(de)關鍵支撐(cheng)。我(wo)國將(jiang)(jiang)用全球歷史上最短的(de)(de)(de)時間從碳(tan)達峰(feng)過渡(du)到碳(tan)中(zhong)和(he)，并完(wan)成(cheng)全球最高(gao)的(de)(de)(de)碳(tan)排放強度降幅。煤炭仍(reng)是(shi)我(wo)國能源(yuan)(yuan)(yuan)安(an)全的(de)(de)(de)壓艙石(shi)(shi)(shi)，化(hua)石(shi)(shi)(shi)能源(yuan)(yuan)(yuan)消費仍(reng)占據大(da)半(ban)壁江山(shan)，迫(po)切(qie)需(xu)要(yao)形成(cheng)有(you)(you)效(xiao)的(de)(de)(de)碳(tan)排放控(kong)制閥門。《方案》提(ti)出推(tui)動(dong)能源(yuan)(yuan)(yuan)清潔(jie)低(di)碳(tan)安(an)全高(gao)效(xiao)利用，倒逼產(chan)業(ye)結(jie)(jie)構(gou)(gou)、能源(yuan)(yuan)(yuan)結(jie)(jie)構(gou)(gou)調整，有(you)(you)效(xiao)發揮了能耗(hao)雙(shuang)(shuang)控(kong)倒逼的(de)(de)(de)制度優勢，推(tui)動(dong)能源(yuan)(yuan)(yuan)結(jie)(jie)構(gou)(gou)快速調整和(he)高(gao)比例、大(da)規模的(de)(de)(de)可(ke)再生能源(yuan)(yuan)(yuan)替代。未來我(wo)國能源(yuan)(yuan)(yuan)結(jie)(jie)構(gou)(gou)優化(hua)帶來的(de)(de)(de)減碳(tan)潛力(li)將(jiang)(jiang)越來越明顯，但到2030年仍(reng)有(you)(you)75%左右能源(yuan)(yuan)(yuan)消費需(xu)要(yao)依(yi)靠化(hua)石(shi)(shi)(shi)能源(yuan)(yuan)(yuan)來滿足。《方案》提(ti)出研究(jiu)對(dui)化(hua)石(shi)(shi)(shi)能源(yuan)(yuan)(yuan)消費進行控(kong)制的(de)(de)(de)考核指標，并將(jiang)(jiang)各省份能源(yuan)(yuan)(yuan)要(yao)素高(gao)質量配置、深度挖潛節能潛力(li)等作為重要(yao)考核內(nei)容。《方案》提(ti)出推(tui)動(dong)地方實行用能預算管理，推(tui)動(dong)能源(yuan)(yuan)(yuan)要(yao)素向單位能耗(hao)產(chan)出效(xiao)率高(gao)的(de)(de)(de)產(chan)業(ye)和(he)項目(mu)傾斜(xie)，引導(dao)產(chan)業(ye)布局優化(hua)，這樣既可(ke)以(yi)改變粗放增(zeng)長慣性、有(you)(you)效(xiao)降低(di)碳(tan)中(zhong)和(he)的(de)(de)(de)壓力(li)，也可(ke)以(yi)減少資(zi)本和(he)資(zi)產(chan)擱淺，降低(di)不必要(yao)的(de)(de)(de)投(tou)資(zi)損失。

能(neng)(neng)耗雙控(kong)是加(jia)快(kuai)經(jing)濟(ji)社(she)會發(fa)展(zhan)全面綠色(se)轉型(xing)的(de)(de)(de)(de)(de)重(zhong)要(yao)抓手。我國是全球最大(da)(da)的(de)(de)(de)(de)(de)發(fa)展(zhan)中(zhong)(zhong)(zhong)國家，2030年之前經(jing)濟(ji)社(she)會還將持(chi)續較(jiao)快(kuai)發(fa)展(zhan)，能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)需(xu)求保(bao)持(chi)剛性(xing)增長，在較(jiao)快(kuai)的(de)(de)(de)(de)(de)經(jing)濟(ji)增速(su)下實(shi)現碳(tan)達峰(feng)任(ren)(ren)務十分艱巨。與(yu)此同時，我國產業結(jie)構偏重(zhong)、能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)結(jie)構偏煤、能(neng)(neng)效(xiao)水平偏低(di)的(de)(de)(de)(de)(de)問題突(tu)出(chu)，成為(wei)加(jia)快(kuai)綠色(se)低(di)碳(tan)轉型(xing)的(de)(de)(de)(de)(de)重(zhong)要(yao)制(zhi)約。《方案》提(ti)(ti)出(chu)嚴格控(kong)制(zhi)能(neng)(neng)耗強(qiang)度，倒逼轉方式(shi)、調結(jie)構，堅持(chi)和(he)強(qiang)化(hua)節(jie)約優先、效(xiao)率優先方針(zhen)的(de)(de)(de)(de)(de)同時，進一步(bu)體現了推動(dong)各地(di)區(qu)更加(jia)注重(zhong)提(ti)(ti)高(gao)發(fa)展(zhan)的(de)(de)(de)(de)(de)質量(liang)和(he)效(xiao)益的(de)(de)(de)(de)(de)導(dao)向。《方案》提(ti)(ti)出(chu)堅決管控(kong)高(gao)耗能(neng)(neng)、高(gao)排放(fang)項(xiang)目(mu)，加(jia)強(qiang)窗口指(zhi)導(dao)、實(shi)施清單管理，對(dui)(dui)不符(fu)合要(yao)求的(de)(de)(de)(de)(de)“兩(liang)高(gao)”項(xiang)目(mu)，各地(di)區(qu)要(yao)嚴把(ba)節(jie)能(neng)(neng)審查(cha)、環評審批等準入關(guan)，金融機構不得提(ti)(ti)供信貸支持(chi)。既抓住了當(dang)前碳(tan)達峰(feng)、碳(tan)中(zhong)(zhong)(zhong)和(he)工作的(de)(de)(de)(de)(de)當(dang)務之急和(he)重(zhong)中(zhong)(zhong)(zhong)之重(zhong)，也進一步(bu)彰顯了黨中(zhong)(zhong)(zhong)央、國務院堅決遏制(zhi)“兩(liang)高(gao)”項(xiang)目(mu)盲(mang)目(mu)發(fa)展(zhan)的(de)(de)(de)(de)(de)堅定決心。《方案》提(ti)(ti)出(chu)對(dui)(dui)超額完成激(ji)(ji)勵性(xing)可再(zai)生能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)電(dian)力消(xiao)納責任(ren)(ren)權(quan)重(zhong)的(de)(de)(de)(de)(de)地(di)區(qu)，超出(chu)最低(di)可再(zai)生能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)電(dian)力消(xiao)納責任(ren)(ren)權(quan)重(zhong)的(de)(de)(de)(de)(de)消(xiao)納量(liang)不納入該地(di)區(qu)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)消(xiao)費總量(liang)考核。在當(dang)前可再(zai)生能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)尚不能(neng)(neng)大(da)(da)規模替(ti)代化(hua)石能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)的(de)(de)(de)(de)(de)情況下，既堅持(chi)了必(bi)要(yao)的(de)(de)(de)(de)(de)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)消(xiao)費總量(liang)控(kong)制(zhi)，又(you)對(dui)(dui)加(jia)大(da)(da)可再(zai)生能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)消(xiao)費形(xing)成了有效(xiao)激(ji)(ji)勵。

三、強(qiang)化能(neng)耗雙控制度(du)的導向性和執行力，提(ti)升碳達(da)峰碳中(zhong)和工作效能(neng) 

能(neng)耗(hao)雙(shuang)控的(de)核心是提高(gao)能(neng)源利用效率，根本目的(de)是促進高(gao)質量發(fa)展。《方案》提出的(de)能(neng)耗(hao)雙(shuang)控目標和各項舉措將有效提升(sheng)碳達峰(feng)、碳中和治理能(neng)力。

《方(fang)案》進一(yi)步強(qiang)化了能耗雙控(kong)制度的(de)(de)導向性(xing)。實現(xian)碳(tan)達峰、碳(tan)中和是一(yi)場廣泛而深刻的(de)(de)經濟社會系統性(xing)變革，必須強(qiang)化戰略謀劃和系統性(xing)思維。《方案》圍繞(rao)統籌處理發展和(he)減排、整體和(he)局部、激勵(li)和(he)約束三(san)個關系提出了(le)相關要求。在發(fa)(fa)展和減排方面，要(yao)求各(ge)地區各(ge)部門統籌處理好經濟社會發(fa)(fa)展與能(neng)耗雙控工作的關系，堅決(jue)遏制“兩高”項目(mu)盲(mang)目(mu)發(fa)(fa)展，有力保(bao)障能(neng)源安(an)全，加快經濟社會發(fa)(fa)展全面綠色(se)低碳(tan)轉型。在整體和局部(bu)方面，堅持全國(guo)一(yi)盤棋，結合地(di)方實際，差(cha)別化分解能(neng)耗雙控(kong)指標，確保完成國(guo)家目標任務；增加能(neng)(neng)(neng)耗(hao)(hao)總(zong)量管理(li)彈性，對國(guo)家重大項目(mu)、可再生能(neng)(neng)(neng)源發(fa)展等實行能(neng)(neng)(neng)耗(hao)(hao)統籌，保障經濟(ji)社會發(fa)展合理(li)用能(neng)(neng)(neng)。在(zai)激(ji)勵(li)(li)和約束方(fang)面，對能源利用效率(lv)提(ti)升(sheng)、能源結構優化成效顯(xian)著(zhu)的地區加強激(ji)勵(li)(li)，鼓勵(li)(li)地方(fang)超額完成能耗強度降(jiang)低目標(biao)；未(wei)達到(dao)能耗強度(du)降低基本目標進度(du)要求的地區(qu)，對高耗能項目實(shi)行緩批(pi)限批(pi)。同時，嚴格(ge)目標任務(wu)考核，形成有(you)效的(de)激(ji)勵約束機制(zhi)。 

《方案(an)》進一(yi)(yi)步(bu)強(qiang)(qiang)化(hua)了(le)(le)能(neng)(neng)(neng)(neng)耗雙控(kong)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)(du)的(de)(de)執(zhi)行(xing)力(li)。如期實現碳達峰、碳中(zhong)和(he)目(mu)標(biao)(biao)是一(yi)(yi)場(chang)硬仗，制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)(du)設(she)計(ji)上需要先立后破和(he)強(qiang)(qiang)有力(li)的(de)(de)保障措(cuo)施(shi)(shi)。《方案(an)》提(ti)出(chu)了(le)(le)一(yi)(yi)系列深(shen)化(hua)能(neng)(neng)(neng)(neng)耗雙控(kong)機制(zhi)(zhi)(zhi)改(gai)革(ge)的(de)(de)舉(ju)措(cuo)，包括(kuo)推(tui)行(xing)用(yong)能(neng)(neng)(neng)(neng)指(zhi)標(biao)(biao)市場(chang)化(hua)交易(yi)、建(jian)(jian)立用(yong)能(neng)(neng)(neng)(neng)預算(suan)管(guan)(guan)理(li)體系、深(shen)化(hua)節能(neng)(neng)(neng)(neng)審查制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)(du)改(gai)革(ge)等(deng)(deng)，釋放(fang)了(le)(le)強(qiang)(qiang)烈的(de)(de)政(zheng)策信號。同時(shi)，為(wei)了(le)(le)提(ti)高制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)(du)執(zhi)行(xing)力(li)，提(ti)出(chu)了(le)(le)一(yi)(yi)系列保障措(cuo)施(shi)(shi)。一(yi)(yi)是在(zai)部門分工方面，明確了(le)(le)政(zheng)策銜接、統(tong)計(ji)核算(suan)和(he)協(xie)調(diao)推(tui)進等(deng)(deng)措(cuo)施(shi)(shi)。二是在(zai)預警調(diao)控(kong)方面，提(ti)出(chu)了(le)(le)完(wan)善重點用(yong)能(neng)(neng)(neng)(neng)單位能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)利用(yong)狀況報(bao)告制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)(du)、發(fa)布(bu)能(neng)(neng)(neng)(neng)耗雙控(kong)目(mu)標(biao)(biao)完(wan)成情況晴雨表等(deng)(deng)措(cuo)施(shi)(shi)。三是在(zai)能(neng)(neng)(neng)(neng)力(li)建(jian)(jian)設(she)方面，強(qiang)(qiang)調(diao)了(le)(le)加強(qiang)(qiang)節能(neng)(neng)(neng)(neng)監察、能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)計(ji)量(liang)和(he)統(tong)計(ji)等(deng)(deng)支撐，健全節能(neng)(neng)(neng)(neng)標(biao)(biao)準體系和(he)節能(neng)(neng)(neng)(neng)法規標(biao)(biao)準落實情況的(de)(de)監督(du)檢查。四是在(zai)隊伍建(jian)(jian)設(she)方面，加大對各(ge)級地方政(zheng)府和(he)用(yong)能(neng)(neng)(neng)(neng)單位節能(neng)(neng)(neng)(neng)管(guan)(guan)理(li)人(ren)員的(de)(de)培訓力(li)度(du)(du)(du)(du)，充實基(ji)層能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)統(tong)計(ji)人(ren)員力(li)量(liang)。

在新形勢下，能耗(hao)雙控制度將會(hui)發揮(hui)更(geng)加(jia)積極的(de)作用，進(jin)一步促進(jin)各地區各部門(men)深入(ru)推(tui)進(jin)節能降(jiang)耗(hao)工作，助力實(shi)現碳達(da)峰、碳中和目標，加(jia)快推(tui)動生(sheng)態文明建設和高質量發展。

（作(zuo)者：孫穎、谷立靜 國(guo)家發展(zhan)改革委(wei)能源研(yan)究所）