近日，經國(guo)(guo)務(wu)院同意(yi)，國(guo)(guo)家發(fa)展改革委發(fa)布(bu)(bu)了(le)《完善(shan)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)消費強度和總(zong)量(liang)(liang)雙(shuang)控制度方案(an)》（以下簡稱《方案(an)》）。《方案(an)》是貫徹落實習近平(ping)總(zong)書記(ji)2019年(nian)“關于推動形(xing)成優勢(shi)互(hu)補高質量(liang)(liang)發(fa)展的(de)(de)區域(yu)經濟布(bu)(bu)局”重要(yao)講話中(zhong)“完善(shan)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)消費雙(shuang)控制度”精神的(de)(de)重要(yao)舉(ju)措，是加(jia)快節能(neng)提(ti)(ti)效(xiao)、推動碳(tan)達(da)峰碳(tan)中(zhong)和工(gong)作、強化(hua)生(sheng)態文明建設的(de)(de)重要(yao)制度安(an)排。《方案(an)》的(de)(de)發(fa)布(bu)(bu)，對我國(guo)(guo)優化(hua)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)資源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)配置(zhi)、提(ti)(ti)高能(neng)效(xiao)水平(ping)、優化(hua)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)結(jie)構具有重要(yao)意(yi)義。

一、通過優(you)(you)化指標分配、市場交易(yi)、預算管理，優(you)(you)化能源資源配置 

習近平總(zong)書記指出(chu)，完成(cheng)能(neng)源(yuan)消費(fei)總(zong)量(liang)(liang)指標，既要(yao)盡力而(er)(er)為，又要(yao)實事求是(shi)，對(dui)于能(neng)耗強度(du)達標而(er)(er)發展較快(kuai)的(de)地區(qu)，能(neng)源(yuan)消費(fei)總(zong)量(liang)(liang)控制(zhi)要(yao)有(you)適(shi)當彈性。《方案》提出(chu)的(de)新方法，有(you)利于進一步(bu)優化全國和各地區(qu)能(neng)源(yuan)資源(yuan)配置(zhi)。

（一）優化指(zhi)標(biao)分配方法(fa)，促進國家和地區高質量(liang)發(fa)展 

各地(di)(di)區(qu)(qu)的(de)能(neng)(neng)耗(hao)(hao)強度(du)降(jiang)低約束性(xing)目標(biao)(biao)和能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)消(xiao)(xiao)費(fei)總(zong)量(liang)預期性(xing)目標(biao)(biao)，是(shi)社會各界關注的(de)重(zhong)點。在(zai)(zai)優化指標(biao)(biao)分配方(fang)法方(fang)面，《方(fang)案(an)》提出以能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)產出率為重(zhong)要依(yi)據，綜合(he)(he)各地(di)(di)區(qu)(qu)經(jing)(jing)濟社會發展(zhan)水平、發展(zhan)定位、產業結構和布(bu)局、能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)消(xiao)(xiao)費(fei)現(xian)狀、節能(neng)(neng)潛力、能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)資源(yuan)(yuan)稟(bing)賦、環境(jing)質(zhi)量(liang)狀況、能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)基礎設(she)施建設(she)和規劃布(bu)局、上(shang)一五年規劃目標(biao)(biao)完成情況等因(yin)素(su)(su)，合(he)(he)理確定各省（自(zi)治區(qu)(qu)、直(zhi)轄(xia)市(shi)）能(neng)(neng)耗(hao)(hao)強度(du)降(jiang)低、能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)消(xiao)(xiao)費(fei)總(zong)量(liang)目標(biao)(biao)。這一方(fang)法既綜合(he)(he)考慮了(le)經(jing)(jing)濟、能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)、環境(jing)等多(duo)種(zhong)因(yin)素(su)(su)，又考慮了(le)各地(di)(di)經(jing)(jing)濟發展(zhan)歷史(shi)和現(xian)實，還(huan)綜合(he)(he)考慮了(le)國家(jia)對各地(di)(di)區(qu)(qu)經(jing)(jing)濟發展(zhan)的(de)定位，旨在(zai)(zai)推動各地(di)(di)區(qu)(qu)高質(zhi)量(liang)發展(zhan)。《方(fang)案(an)》提出，能(neng)(neng)耗(hao)(hao)強度(du)降(jiang)低達到國家(jia)下達激勵目標(biao)(biao)的(de)省（自(zi)治區(qu)(qu)、直(zhi)轄(xia)市(shi)），其能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)消(xiao)(xiao)費(fei)總(zong)量(liang)在(zai)(zai)五年規劃當期能(neng)(neng)耗(hao)(hao)雙控考核中免予考核，有利(li)于能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)要素(su)(su)向能(neng)(neng)耗(hao)(hao)強度(du)下降(jiang)更快、經(jing)(jing)濟發展(zhan)質(zhi)量(liang)更高的(de)地(di)(di)區(qu)(qu)集中。

（二）推行用能指(zhi)標(biao)交易，滿(man)足發展較快地區更多用能需求 

市場(chang)化是(shi)能(neng)源供(gong)需體系改革(ge)的(de)(de)(de)重要(yao)方(fang)向(xiang)，用(yong)能(neng)權交易是(shi)能(neng)源市場(chang)化改革(ge)的(de)(de)(de)重要(yao)組成(cheng)部分。《方(fang)案》提出，對于那些(xie)總量(liang)(liang)(liang)指標(biao)不(bu)足、需建設新項目(mu)的(de)(de)(de)省（自(zi)治區(qu)、直轄市），在確保(bao)完(wan)成(cheng)能(neng)耗強(qiang)度(du)降(jiang)低基本目(mu)標(biao)的(de)(de)(de)情(qing)況下，可向(xiang)能(neng)耗強(qiang)度(du)降(jiang)低進(jin)展(zhan)順利(li)、能(neng)源消費(fei)總量(liang)(liang)(liang)指標(biao)富余的(de)(de)(de)省（自(zi)治區(qu)、直轄市）有償購(gou)買(mai)總量(liang)(liang)(liang)指標(biao)，國家根(gen)據交易結果調(diao)整相關地區(qu)總量(liang)(liang)(liang)目(mu)標(biao)并進(jin)行考核。《方(fang)案》提出的(de)(de)(de)用(yong)能(neng)權交易方(fang)法，有助(zhu)于能(neng)源消費(fei)總量(liang)(liang)(liang)額度(du)不(bu)夠用(yong)的(de)(de)(de)地區(qu)滿足節能(neng)考核要(yao)求。

（三）實施用能預算管理(li)，優先保障居民(min)生活和(he)高附加值產(chan)業用能 

既要(yao)(yao)(yao)保(bao)(bao)障能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)需(xu)(xu)(xu)求(qiu)(qiu)的合理增(zeng)長，又(you)要(yao)(yao)(yao)遏制不合理能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)需(xu)(xu)(xu)求(qiu)(qiu)，如何考(kao)慮能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)需(xu)(xu)(xu)求(qiu)(qiu)的合理性和(he)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)保(bao)(bao)供的優先(xian)級，是實施能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)耗(hao)雙(shuang)控的難點所在。《方案》提出(chu)，各省（自治區、直轄市）要(yao)(yao)(yao)編制用(yong)(yong)(yong)(yong)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)預算管(guan)理方案，預留一些(xie)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)耗(hao)指標(biao)，用(yong)(yong)(yong)(yong)于保(bao)(bao)障居民(min)生(sheng)活、現(xian)代服務業、高(gao)(gao)技術產(chan)(chan)業和(he)先(xian)進制造業，體現(xian)了以(yi)人民(min)為中心、推動高(gao)(gao)質(zhi)量(liang)發(fa)展(zhan)的要(yao)(yao)(yao)求(qiu)(qiu)。《方案》提出(chu)，推動能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)要(yao)(yao)(yao)素向(xiang)單(dan)位(wei)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)耗(hao)產(chan)(chan)出(chu)效益高(gao)(gao)的產(chan)(chan)業和(he)項目傾斜，這意味著能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)耗(hao)指標(biao)要(yao)(yao)(yao)用(yong)(yong)(yong)(yong)于發(fa)展(zhan)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)耗(hao)低(di)、附加(jia)值(zhi)高(gao)(gao)的產(chan)(chan)業，推動產(chan)(chan)業結構優化。建立用(yong)(yong)(yong)(yong)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)預算管(guan)理制度，能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)推動各地區將有限的能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)資源(yuan)用(yong)(yong)(yong)(yong)于優先(xian)滿足人民(min)美好生(sheng)活需(xu)(xu)(xu)要(yao)(yao)(yao)和(he)經濟高(gao)(gao)質(zhi)量(liang)發(fa)展(zhan)，在最大程度上摒棄(qi)“敞開口子供應能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)、無限制使用(yong)(yong)(yong)(yong)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)”的粗放發(fa)展(zhan)模式，遏制“兩高(gao)(gao)”項目盲(mang)目發(fa)展(zhan)。

（四）預(yu)留能源(yuan)消費總量指標，支持(chi)國(guo)家重(zhong)大項目建設 

《方案(an)》提出要(yao)求，國(guo)務院(yuan)有關(guan)部門制定新增(zeng)用能(neng)(neng)需求較大(da)的產(chan)業規(gui)(gui)劃(hua)、布(bu)局重大(da)項(xiang)(xiang)目(mu)建設(she)時，要(yao)加強(qiang)與能(neng)(neng)耗(hao)(hao)雙(shuang)(shuang)(shuang)控(kong)政策的協(xie)調，形成政策合力。由黨中央、國(guo)務院(yuan)批準建設(she)且在五年規(gui)(gui)劃(hua)當(dang)期(qi)(qi)投產(chan)達產(chan)的有關(guan)重大(da)項(xiang)(xiang)目(mu)，經(jing)綜合考慮全國(guo)能(neng)(neng)耗(hao)(hao)雙(shuang)(shuang)(shuang)控(kong)目(mu)標，并(bing)報國(guo)務院(yuan)備(bei)案(an)后，在年度和五年規(gui)(gui)劃(hua)當(dang)期(qi)(qi)能(neng)(neng)耗(hao)(hao)雙(shuang)(shuang)(shuang)控(kong)考核中對項(xiang)(xiang)目(mu)能(neng)(neng)耗(hao)(hao)量實(shi)行減免。通過統籌國(guo)家重大(da)項(xiang)(xiang)目(mu)和能(neng)(neng)耗(hao)(hao)雙(shuang)(shuang)(shuang)控(kong)政策，增(zeng)強(qiang)政策之間的協(xie)同性(xing)，保障重大(da)項(xiang)(xiang)目(mu)順利(li)實(shi)施。

二、通過源(yuan)頭控制(zhi)、過程管(guan)理(li)、結果考核，持續提高能源(yuan)利用效(xiao)率 

能(neng)耗雙控目(mu)標能(neng)否能(neng)順(shun)利完(wan)成(cheng)，與經濟的(de)(de)增速和結(jie)構緊(jin)密相關，其中(zhong)，高耗能(neng)項(xiang)目(mu)的(de)(de)影響最為突出(chu)(chu)。《方案》提出(chu)(chu)全面加強能(neng)源消費側(ce)事(shi)前、事(shi)中(zhong)、事(shi)后(hou)管理(li)的(de)(de)一(yi)系列舉措，有利于推動我國能(neng)源效率(lv)持續提高。

（一）強(qiang)化節(jie)能審查制度，提(ti)升新上項目能效水平 

對(dui)(dui)新建項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)能(neng)源利用(yong)效(xiao)(xiao)率進(jin)行事前謀劃和嚴格準(zhun)(zhun)入(ru)，能(neng)夠有(you)(you)效(xiao)(xiao)避免(mian)采用(yong)低(di)(di)效(xiao)(xiao)落后工藝和設備。《方案》提出，要嚴格實施(shi)節能(neng)審查(cha)制(zhi)度(du)(du)，從源頭上(shang)嚴控新上(shang)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)能(neng)效(xiao)(xiao)水(shui)平(ping)；新上(shang)高(gao)(gao)(gao)耗(hao)(hao)能(neng)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)必須符合國(guo)家產業政策(ce)且(qie)能(neng)效(xiao)(xiao)達(da)到行業先(xian)進(jin)水(shui)平(ping)；未(wei)達(da)到能(neng)耗(hao)(hao)強度(du)(du)降低(di)(di)基本目(mu)(mu)標進(jin)度(du)(du)要求的地區，在節能(neng)審查(cha)等環節對(dui)(dui)高(gao)(gao)(gao)耗(hao)(hao)能(neng)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)緩(huan)批限(xian)批，新增(zeng)高(gao)(gao)(gao)耗(hao)(hao)能(neng)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)須實行等量減(jian)量替代(dai)。堅決(jue)管控高(gao)(gao)(gao)耗(hao)(hao)能(neng)高(gao)(gao)(gao)排放項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)，對(dui)(dui)新增(zeng)能(neng)耗(hao)(hao)5萬噸標準(zhun)(zhun)煤以上(shang)的“兩高(gao)(gao)(gao)”項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)，國(guo)家發展改革委還將會同有(you)(you)關部門(men)加強窗口指(zhi)導。控制(zhi)好新增(zeng)高(gao)(gao)(gao)耗(hao)(hao)能(neng)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)能(neng)效(xiao)(xiao)水(shui)平(ping)，有(you)(you)利于行業整體能(neng)源效(xiao)(xiao)率水(shui)平(ping)提高(gao)(gao)(gao)。

（二(er)）加大節能管理(li)力度，提高(gao)重(zhong)點用(yong)能單位能源效(xiao)率 

項目投產(chan)后，加(jia)強(qiang)用(yong)(yong)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)過(guo)程管理(li)、提升節(jie)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)管理(li)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)力(li)(li)(li)，是企業節(jie)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)的(de)(de)重(zhong)中之重(zhong)。重(zhong)點(dian)用(yong)(yong)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)單(dan)位(wei)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)消費(fei)量占(zhan)全(quan)國(guo)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)消費(fei)總量近60%，抓住重(zhong)點(dian)用(yong)(yong)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)單(dan)位(wei)就抓住了節(jie)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)工(gong)(gong)作的(de)(de)牛鼻(bi)子(zi)。《方案》提出，重(zhong)點(dian)用(yong)(yong)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)單(dan)位(wei)要加(jia)強(qiang)先進節(jie)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)技術和產(chan)品(pin)推廣應用(yong)(yong)，鼓勵開展節(jie)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)技術改造，深(shen)挖節(jie)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)潛(qian)力(li)(li)(li)；要加(jia)強(qiang)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)計量和統計能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)力(li)(li)(li)建(jian)設，建(jian)立健全(quan)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)計量體系(xi)(xi)。為更好(hao)指導企業落實《節(jie)約能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)法》要求，《方案》提出，政府要推動重(zhong)點(dian)用(yong)(yong)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)單(dan)位(wei)完善能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)利用(yong)(yong)狀況報告制度，加(jia)強(qiang)重(zhong)點(dian)用(yong)(yong)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)單(dan)位(wei)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)耗在線監測系(xi)(xi)統建(jian)設；加(jia)強(qiang)節(jie)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)監察能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)力(li)(li)(li)建(jian)設，壓實執法主(zhu)體責(ze)任。通過(guo)企業自(zi)身(shen)提高節(jie)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)管理(li)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)力(li)(li)(li)，政府督促(cu)企業做好(hao)節(jie)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)工(gong)(gong)作，不(bu)斷提升重(zhong)點(dian)用(yong)(yong)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)單(dan)位(wei)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)效(xiao)率。

（三）完善(shan)能耗雙控考核，推(tui)動各(ge)地區(qu)能耗強度持續(xu)降低 

能耗(hao)雙(shuang)控(kong)考(kao)(kao)(kao)核是年度(du)和每個(ge)五年規劃期(qi)針對(dui)地方政(zheng)府能耗(hao)雙(shuang)控(kong)工作開展(zhan)的事后評價。《方案》指出，要增加能耗(hao)強度(du)降低指標考(kao)(kao)(kao)核權重，合(he)理設置能源消費總量指標考(kao)(kao)(kao)核權重；強化(hua)考(kao)(kao)(kao)核結(jie)果運(yun)用(yong)，考(kao)(kao)(kao)核結(jie)果交由干部主(zhu)管(guan)部門作為對(dui)省級人民政(zheng)府領(ling)導(dao)班(ban)子(zi)和領(ling)導(dao)干部綜(zong)合(he)考(kao)(kao)(kao)核評價的重要依(yi)據，獎勵優秀、懲(cheng)罰落(luo)后，對(dui)進度(du)嚴重滯后、工作不力(li)地區進行嚴厲問責。發(fa)揮能耗(hao)雙(shuang)控(kong)考(kao)(kao)(kao)核的“指揮棒”作用(yong)，推動各地區能源利用(yong)效率持續提高。

三、通(tong)過預留(liu)指標、超額(e)免計、完善統計，推動(dong)能(neng)源結構優化 

在(zai)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)消費側推動“高效使用(yong)(yong)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)”與“多(duo)用(yong)(yong)可再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)”融合發(fa)展，是全球能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)低碳(tan)轉型的(de)大勢(shi)所趨(qu)，也(ye)是國際國內關注的(de)熱點話題。《方案(an)》在(zai)傳承我國能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)消費側管理制度(du)的(de)基(ji)礎上，進(jin)一步(bu)增加了鼓勵更多(duo)使用(yong)(yong)可再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)的(de)制度(du)設(she)計，有(you)利(li)于我國加快能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)消費側革命，為未來重塑能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)消費形態奠定基(ji)礎。

（一）超(chao)額可再生電力(li)消(xiao)納量不納入總量考(kao)核，鼓勵可再生能源消(xiao)費(fei) 

可(ke)再(zai)(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)具有清(qing)潔、低碳等特點，是碳達(da)峰、碳中和背景下加快發(fa)展的(de)重要方(fang)向(xiang)。《方(fang)案(an)》提(ti)出(chu)，根據各省（自治區、直轄市(shi)）可(ke)再(zai)(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)電(dian)力(li)(li)消(xiao)(xiao)納(na)(na)和綠色電(dian)力(li)(li)證書交易等情況，對(dui)超額(e)完(wan)成激(ji)勵(li)性(xing)可(ke)再(zai)(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)電(dian)力(li)(li)消(xiao)(xiao)納(na)(na)責(ze)任(ren)權(quan)重的(de)地(di)(di)區，超出(chu)最低可(ke)再(zai)(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)電(dian)力(li)(li)消(xiao)(xiao)納(na)(na)責(ze)任(ren)權(quan)重的(de)消(xiao)(xiao)納(na)(na)量不納(na)(na)入該地(di)(di)區年度和五年規(gui)劃當期能(neng)(neng)(neng)源(yuan)消(xiao)(xiao)費總量考(kao)核。這一政策可(ke)以激(ji)勵(li)地(di)(di)方(fang)更(geng)積極的(de)開發(fa)并使(shi)用可(ke)再(zai)(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)，加快能(neng)(neng)(neng)源(yuan)結構調整(zheng)進程。

（二）加強非化石能源(yuan)消費(fei)統(tong)計，更好呈現能源(yuan)結(jie)構(gou)調整效(xiao)果 

長期以(yi)來，核電、光伏、風電等非(fei)化(hua)石能(neng)源(yuan)在我國(guo)(guo)能(neng)源(yuan)結構中占比較小(xiao)，統(tong)(tong)(tong)計基(ji)礎(chu)比較薄弱。《方案》提出，國(guo)(guo)家統(tong)(tong)(tong)計局要(yao)會同國(guo)(guo)家能(neng)源(yuan)局做(zuo)好全國(guo)(guo)非(fei)化(hua)石能(neng)源(yuan)消(xiao)費統(tong)(tong)(tong)計工作(zuo)(zuo)，指(zhi)導各省（自治(zhi)區、直(zhi)轄市）完(wan)善(shan)非(fei)化(hua)石能(neng)源(yuan)消(xiao)費統(tong)(tong)(tong)計。進一步(bu)完(wan)善(shan)非(fei)化(hua)石能(neng)源(yuan)統(tong)(tong)(tong)計工作(zuo)(zuo)，將(jiang)對(dui)我國(guo)(guo)完(wan)善(shan)能(neng)源(yuan)消(xiao)費統(tong)(tong)(tong)計制度(du)，夯(hang)實碳達峰(feng)、碳中和統(tong)(tong)(tong)計核算基(ji)礎(chu)發(fa)揮重要(yao)作(zuo)(zuo)用(yong)。

《方案(an)》的發(fa)布，對于我(wo)國加(jia)快推(tui)進能源生產消費(fei)革(ge)命，建立更加(jia)成熟(shu)定型的能源資源節(jie)約制度，推(tui)動節(jie)能和碳(tan)達(da)峰、碳(tan)中和目標順利實現，將發(fa)揮重(zhong)要作用。

（作者(zhe)：伊文婧、白泉　國家發展(zhan)改(gai)革委(wei)能源研究所）